¿Qué está pasando con Pronabec? Las implicancias de una decisión que genera controversia: ¿es constitucional?

"Frente a esta situación, resulta indispensable que la comunidad de becarios y la sociedad civil se organicen de forma activa, difundan información clara sobre el impacto de la reforma y activen los mecanismos de defensa legal y constitucional correspondientes. La protección de estos derechos ya conquistados no es un privilegio, sino una garantía de justicia social necesaria para asegurar la continuidad y el futuro de miles de jóvenes en el Perú."

La reciente publicación de la Resolución Ministerial N.° 365-2026-MINEDU ha encendido un debate de profunda relevancia jurídica y social en el Perú. Al proponer la modificación del Reglamento de la Ley de Pronabec, esta iniciativa abre la posibilidad de que la desaprobación de un solo curso académico sea causal automática de suspensión definitiva o pérdida de la condición de becario. El análisis de esta medida, desde la perspectiva del Derecho Constitucional, revela que no solamente se configuran vicios de arbitrariedad, sino que la propuesta colisiona con principios fundamentales consagrados en el ordenamiento jurídico peruano. Para determinar la validez constitucional de esta resolución, es imperativo someter la propuesta a los tres subexámenes del test de proporcionalidad.

1. El examen de idoneidad y la finalidad de la resolución

En primer lugar, corresponde evaluar cuál es la finalidad de la resolución bajo análisis. El objetivo normativo declarado es optimizar, administrar y reducir el presupuesto público destinado al fomento educativo. Dicha medida se ampara, en principio, en un fin constitucional legítimo que forma parte de las atribuciones del Poder Ejecutivo. El control, la regulación y la mitigación del gasto público constituyen una facultad estatal contemplada en los artículos 76, 77 y 78 de la Constitución Política del Perú, los cuales establecen las directrices para una gestión eficiente y equilibrada del presupuesto de la República. Bajo esta premisa, la norma propuesta cuenta con una lógica constitucional dirigida a salvaguardar el equilibrio fiscal de la Nación.

Sin embargo, el cumplimiento de un fin legítimo no agota el escrutinio constitucional. No basta con acreditar la existencia de potestades normativas para la reducción presupuestaria; se requiere verificar si en el proceso se lesionan otros derechos de igual o mayor jerarquía axiológica dentro de la norma fundamental.

En este escenario, se identifica una afectación directa al derecho fundamental a la educación. Este derecho, consagrado en el artículo 13 de la Constitución, se fundamenta directamente en la dignidad humana como fin supremo de la sociedad y del Estado (Constitución Política del Perú, 1993, art. 1). Conforme a la doctrina constitucional y a los estándares internacionales desarrollados por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1999), el núcleo esencial de este derecho se compone de cuatro dimensiones prestacionales interdependientes: la Disponibilidad (la existencia de infraestructura, centros de estudio y docentes calificados), la Accesibilidad para todos (que exige la prohibición de discriminación y consagra la gratuidad en el sector público para que el factor económico no sea una barrera de exclusión), la Aceptabilidad (calidad pedagógica y científica) y la Adaptabilidad (flexibilidad institucional frente a la realidad social).

Aunque estas dimensiones representan brechas estructurales en la realidad general del país, el programa de becas estatales ha funcionado como el mecanismo idóneo para materializarlas de forma efectiva en favor de miles de estudiantes de alta vulnerabilidad.

Asimismo, es necesario reconocer que la educación califica como un derecho social de carácter progresivo. Esto implica una obligación de desarrollo constante; es decir, su financiamiento público debe avanzar de manera sostenida año tras año. En lugar de instrumentalizar la educación como un repositorio de recortes fiscales, el Estado tiene la obligación de incrementar progresivamente su presupuesto.

Esto se vincula directamente con la Dimensión Objetiva del derecho a la educación, la cual opera como un mandato e imperativo constitucional hacia el Estado. Según los Artículos 16 y 17 de nuestra Constitución, el Estado tiene el deber ineludible de garantizar la continuidad del servicio educativo, erradicar el analfabetismo y supervisar rigurosamente las condiciones básicas de calidad de la educación universitaria y escolar. El Estado es el garante del sistema.

Un ejemplo de este mandato se encuentra en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (2012), específicamente en la STC 00021-2012-AI/TC, donde se ha señalado que el Estado no puede recortar presupuestos o beneficios educativos de forma intempestiva o regresiva bajo la única justificación de la escasez de recursos o el ahorro fiscal. Lo anterior responde rigurosamente al Principio de No Regresividad. Al respecto, el constitucionalista Landa Arroyo (2018) precisa los límites de la administración pública frente a los derechos sociales conquistados:

"El principio de no regresividad impone una barrera constitucional frente a cualquier reforma del legislador o de la administración que pretenda reducir, menoscabar o suprimir de manera injustificada los niveles de satisfacción de un derecho fundamental ya alcanzados por la población. Toda medida que implique un retroceso en el goce de los derechos sociales arrastra una presunción de inconstitucionalidad que el Estado está obligado a desvirtuar con razones de absoluta necesidad y proporcionalidad, las cuales no pueden ampararse en una mera conveniencia fiscal o presupuestaria" (p. 215).

Bajo este estándar doctrinal, se colige que el Estado no puede trasladar el costo de sus limitaciones fiscales a los hombros de los estudiantes más vulnerables mediante la supresión de un financiamiento social básico.

2. El examen de necesidad y las alternativas menos lesivas

El segundo paso del test exige evaluar la necesidad de la posible medida adoptada frente a la existencia de alternativas menos gravosas para los derechos fundamentales en juego. La RM N.° 365-2026-MINEDU no supera este examen, por cuanto el objetivo de proteger las finanzas públicas puede alcanzarse mediante otros mecanismos de optimización que no destruyan las trayectorias educativas de los beneficiarios.

Existe suficiente evidencia técnica de que el verdadero problema presupuestal del sector educación no proviene del rendimiento de los becarios, sino de deficiencias estructurales internas. De acuerdo con las auditorías de cumplimiento emitidas por el Órgano de Control Institucional del Ministerio de Educación y la Contraloría General de la República (2026):

"Las pérdidas y desviaciones de fondos más agudas en el sector educación y sus organismos públicos adscritos se configuran debido a las severas deficiencias estructurales, fallas de diseño normativo y 'distorsiones acumuladas' en la administración de recursos. Estas ineficiencias se manifiestan en la duplicidad y el costo excesivo de consultorías externas sin entregables sustantivos, el pago de incentivos laborales y asignaciones especiales no sustentadas técnicamente a altos directivos, y el sostenimiento burocrático de procesos coactivos para cobros de reembolso judicialmente incobrables, cuyo costo operativo de litigio para el Estado es largamente superior al monto que se pretende recuperar" (p. 42).

La fiscalización y el recorte en estos rubros de ineficiencia administrativa e institucional satisfaría plenamente la necesidad de ahorro fiscal del Estado sin vulnerar los derechos de las poblaciones vulnerables.

Por otra parte, se identifican alternativas pedagógicas y financieras de menor lesividad para abordar el rendimiento de los becarios. La realidad académica muestra que las dificultades en las calificaciones suelen asociarse a cargas curriculares sumamente densas —que exigen llevar entre siete u ocho asignaturas semestrales— y a la escasez de las subvenciones, sumadas a las responsabilidades propias del entorno universitario como prácticas pre profesionales, voluntarios o labores de asistencia de docente forman demandan del rendimiento del becario.

Frente a ello, se proponen algunas soluciones alternativas viables:

1. Financiamiento de ciclos de nivelación y cursos de verano: lo que permitiría distribuir la carga académica y reducir las tasas de reprobación.

2. Fortalecimiento de los programas de tutoría y acompañamiento psicopedagógico: interviniendo de manera preventiva antes de que se configure la desaprobación.

3. Incremento del subsidio de subsistencia: asegurando que los estudiantes dediquen tiempo exclusivo a sus actividades académicas sin la presión de la autosuficiencia económica inmediata.

   
   

Desde un análisis de costo-beneficio, el costo financiero de sostener la permanencia de un alumno resulta sustancialmente menor que el costo de la deserción. Para el Estado, truncar la educación de un estudiante en el que ya se invirtió dos o tres años de carrera representa la pérdida total del capital público invertido, lo que demuestra que la medida del Ministerio de Educación resulta contraproducente en términos de rentabilidad social. Bajo este análisis, se colige que la norma propuesta carece de idoneidad constitucional al no superar el primer estándar de evaluación. No obstante, en observancia del rigor jurídico, corresponde transitar hacia el examen de proporcionalidad en sentido estricto para determinar la magnitud de la afectación.

3. El examen de proporcionalidad en sentido estricto

Aun si la medida fuese considerada idónea e hipotéticamente necesaria, resulta palmaria y flagrantemente desproporcional en sentido estricto. En este último paso del test, corresponde realizar un juicio de ponderación entre la intensidad de la afectación al derecho fundamental a la educación y el grado de satisfacción del fin constitucional que persigue el Estado. Este análisis revela que el beneficio presupuestal o el mero ejercicio de la potestad legislativa que el Ejecutivo busca alcanzar es de una intensidad baja, mientras que el daño infligido a las trayectorias de los estudiantes es de una gravedad extrema y destructiva.

La pregunta jurídica y de justicia distributiva que el legislador omite formular es: ¿cuál es la alternativa real para un estudiante de alta vulnerabilidad cuyo proyecto de vida universitaria queda truncado intempestivamente? A través de la beca, el Estado garantiza el acceso a las instituciones de educación superior más prestigiosas y de mayor demanda del país. El ingreso y la permanencia en estos centros de alta exigencia académica no son hechos fortuitos; constituyen el resultado de un esfuerzo intergeneracional y de un sacrificio coordinado entre los estudiantes y sus familias, quienes diseñan sus expectativas de movilidad social en torno a la continuidad de este beneficio. Privar de la beca a un alumno bajo estas circunstancias equivale a un desahucio académico y social.

Al evaluar este subexamen, es indispensable dotar de contenido de realidad al concepto de "rendimiento académico" y contrastarlo con el error evaluativo y los factores externos que escapan al control del estudiante. En la práctica universitaria, la desaprobación de una asignatura suele responder a contingencias específicas que no reflejan la capacidad cognitiva real ni la dedicación del alumno. Entre estas variables se encuentran:

• La rigidez de la evaluación sumativa: Casos donde un único examen final equivale al 50% de la nota promedio del ciclo, el cual suele rendirse dentro de una semana de evaluaciones saturada que somete al estudiante a altos niveles de presión y desgaste cognitivo.

• La discrecionalidad u omisión docente: Situaciones caracterizadas por la falta de empatía o de consideración metodológica por parte de determinados docentes frente a las condiciones particulares de aprendizaje de los becarios.

• Fallas y asimetrías administrativas: Errores materiales y de sincronización en las plataformas virtuales y sistemas informáticos de las universidades al momento de registrar y subir las calificaciones definitivas.

Resulta jurídicamente injustificable que una calificación aislada y anómala tenga la fuerza punitiva de anular el historial de un estudiante que, en el agregado de su trayectoria, pertenece al tercio o décimo superior de su promoción. Si se consuma este error normativo y los estudiantes son expulsados del programa por un único curso desaprobado, la asimetría socioeconómica se impone con violencia: ¿cómo financiarán su educación y de qué recursos económicos dispondrán para costear las elevadas pensiones de estas instituciones? La realidad material demuestra que las familias en situación de pobreza o pobreza extrema no cuentan con canales de financiamiento alternativos ni capacidad de endeudamiento para asumir dichos costos.

En consecuencia, el grado de optimización del tesoro público que el Estado pretende lograr es insignificante frente a la vulneración absoluta del núcleo duro del derecho a la educación de los becarios. En el marco del presupuesto nacional, el Estado dispone de múltiples vías de reestructuración financiera que no comprometen los derechos de los ciudadanos; bajo ninguna lectura del marco constitucional peruano, la educación de las poblaciones vulnerables puede ser calificada o gestionada como un gasto superfluo o prescindible.

Conclusión

En conclusión, la modificación reglamentaria impulsada mediante la Resolución Ministerial N.° 365-2026-MINEDU atenta directamente contra el contenido esencial del derecho fundamental a la educación y adolece de claros vicios de inconstitucionalidad. Al establecer que la desaprobación de un solo curso sea motivo de pérdida del beneficio, esta propuesta normativa desnaturaliza la finalidad protectora (tuitiva) de la Ley N.° 29837, la cual fue creada precisamente para garantizar la inclusión social y el acceso educativo de las poblaciones más vulnerables del país.

Los derechos fundamentales deben operar siempre como un límite insalvable y como el compás moral para toda decisión del Estado. Legislar afectando la permanencia de los estudiantes, bajo la única excusa del ahorro fiscal, ignora la realidad de las brechas de origen y representa un retroceso arbitrario que el ordenamiento constitucional prohíbe.

Frente a esta situación, resulta indispensable que la comunidad de becarios y la sociedad civil se organicen de forma activa, difundan información clara sobre el impacto de la reforma y activen los mecanismos de defensa legal y constitucional correspondientes. La protección de estos derechos ya conquistados no es un privilegio, sino una garantía de justicia social necesaria para asegurar la continuidad y el futuro de miles de jóvenes en el Perú.

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Referencias Bibliográficas:

Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. (1999). Observación General N.º 13: El derecho a la educación (artículo 13 del Pacto) (E/C.12/1999/10). Organización de las Naciones Unidas. https://www.refworld.org.es/docid/47ebcc1e2.html

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Contraloría General de la República. (2026). Informe de Auditoría de Gestión y Cumplimiento Financiero - Sector Educación (Informe N.° 045-2026-CG/EDUC). Órgano de Control Institucional del Ministerio de Educación del Perú. https://prensalaeskina.pe/minedu-replantea-pronabec-y-anuncia-auditoria-para-reordenar-beca-18/

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